Regole di contenzioso nelle assicurazioni sociali

Regole di contenzioso in materia di assicurazioni sociali
 
Il sistema di sicurezza sociale svizzero si fonda essenzialmente sulle seguenti leggi federali: LAVS, LAI, LPP, LPC; LAMal; LAINF, LIPG; LADI, LAFam.

Per trattare il tema del contenzioso nelle assicurazioni sociali la base legale da cui partire è la Legge federale sulle parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA). Essa si applica infatti alle assicurazioni sociali disciplinate dalla legislazione federale se e per quanto le singole leggi delle assicurazioni sociali lo prevedono (art. 2 LPGA). Ciò vale anche per le disposizioni sui rimedi giuridici contenute agli artt. 56 ss LPGA che valgono quale “regola generale”. Ne discende che qualora la singola legge di un’assicurazione sociale (legge speciale) non preveda regole per il contenzioso, ritorna applicabile la regola generale della LPGA con la sua disciplina di cui agli artt. 56 ss.

Oltre alle disposizioni generali relative al contenzioso, la LPGA prevede una serie di regole generali di procedura (art. 27 ss LPGA), anch’esse applicabili nella misura in cui la loro applicabilità non sia espressamente esclusa dalla singola legge speciale. Vediamo dapprima le regole generali di procedura (art. 27 ss LPGA) e successivamente quelle sul contenzioso (art. 56 ss LPGA).
 
Disposizioni generali di procedura (art. 27 ss LPGA):

In primo luogo è previsto un obbligo in capo agli assicuratori sociali di informare gratuitamente le persone interessate a conoscere i propri diritti e obblighi in ambito delle assicurazioni sociali (art. 27 LPGA). Si tratta, in altri termini, di un diritto di consulenza gratuita, che di per sé costituisce un’eccezione al principio generale che impone la conoscenza della legge. Gli assicurati hanno, per contro, un obbligo di collaborare con gli assicuratori e di fornire loro gratuitamente tutte le informazioni necessarie per accertare il loro diritto alle prestazioni assicurative (art. 28 LPGA).
Esiste inoltre un obbligo per gli assicurati aventi diritto alle prestazioni assicurative di notificare all’organo esecutivo dell’assicuratore ogni cambiamento importante che possa influire sull’erogazione di una prestazione (art. 31 LPGA). Lo stesso obbligo sussiste per qualsiasi persona o servizio, che partecipando all’esecuzione delle assicurazioni sociali, venga a conoscenza di modifiche nelle condizioni determinanti per l’erogazione di prestazioni (art. 31 cpv.2 LPGA).

Le persone che devono prendere o preparare decisioni su diritti o obblighi devono ricusarsi se hanno un interesse personale nella questione o se potrebbero, per altri motivi, avere una prevenzione (art. 36 LPGA).

In qualità di parte l’assicurato ha diritto di farsi rappresentare (salvo i casi in cui debba agire personalmente) o di farsi patrocinare da una persona di propria scelta. Non deve per forza trattarsi di un avvocato. In ambito amministrativo non vi è infatti alcun monopolio di rappresentanza in favore degli avvocati. Se indigente, l’assicurato può inoltre chiedere di essere messo al beneficio del gratuito patrocinio (art. 37 LPGA).

Un tema delicato è quello dei termini di notifica degli atti. Va tenuto presente che il termine, per principio, inizia a decorrere il giorno seguente la notificazione o l’evento che la provocato. In caso di notifica Raccomandata (o comunque contro firma del destinatario) se questa non viene ritirata, la legge considera avvenuta la notifica dell’atto al più tardi il settimo giorno dopo il primo tentativo infruttuoso di recapito. Se l’ultimo giorno del termine è un sabato, una domenica o un giorno festivo ufficiale, il termine scade il primo giorno feriale seguente. I termini (legali o d’autorità) in giorni o in mesi non decorrono nel periodo di sette giorni prima e sette giorni dopo Pasqua (Pasqua inclusa), dal 15 luglio al 15 agosto (incluso) e dal 18 dicembre al 2 gennaio (incluso) (art. 38 LPGA).

Il termine è rispettato se l’atto da notificarsi è consegnato l’ultimo giorno utile direttamente all’assicuratore (anche incompetente), o a un ufficio postale svizzero o ancora una rappresentanza diplomatica o consolare svizzera.

Cosa succede se un termine non viene rispettato? Se si tratta di un termine legale esso non può essere prorogato. Per cui, a meno che non siano adempiute le condizioni per una restituzione del termine (si veda in seguito), l’assicurato sarà precluso nell’esercizio del proprio diritto che era da effettuarsi entro il termine scaduto infruttuosamente. Se invece si tratta di un termine assegnato dall’assicuratore medesimo (termine d’autorità)e l’assicurato non lo rispetta, quest’ultimo dovrà farsi carico delle conseguenze previste per tale evenienza nel singolo caso dall’assicuratore al momento di impartire tale termine. Il termine d’autorità può inoltre essere prorogato se l’assicurato ne fa richiesta motivata prima della scadenza (art. 40 LPGA). Sia per quanto concerne i termini legali che quelli d’autorità è prevista la possibilità della restituzione del termine alle seguenti condizioni cumulative (art. 41 LPGA):
  1. Impedimento incolpevole di agire entro il termine;
  2. Domanda di restituzione motivata entro 30 giorni dalla cessazione dell’impedimento;
  3. Compimento dell’atto omesso entro 30 giorni dalla cessazione dell’impedimento.
Le parti hanno il diritto di essere sentite, ma la legge non prevede un obbligo in tal senso in capo all’autorità nel caso in cui, contro la decisione che verrà presa, vi è successiva possibilità di fare opposizione (art. 42 LPGA.

L’assicuratore sociale accerta d’ufficio i fatti. Può pretendere che l’assicurato si sottoponga a degli esami medici o specialistici se sono necessari per la valutazione del caso e ragionevolmente esigibili. Se l’assicurato rifiuta di collaborare l’assicuratore può decidere in base agli atti o chiudere l’inchiesta e decidere di non entrare in materia, ma ciò solo a seguito di diffida scritta con l’impartizione di un adeguato termine di riflessione e l’avvertimento delle conseguenze giuridiche (art. 43 LPGA).

L’assicuratore sociale può nominare un perito indipendente se ciò serve per chiarire i fatti. Deve comunicarne il nome all’assicurato, il quale può ricusarlo per fondati motivi e presentare controproposte (art. 44 LPGA).

Chi deve farsi carico delle spese di accertamento dei fatti? Il principio è che se l’assicuratore ordina dei provvedimenti, esso se ne assume anche le spese. Quanto hai provvedimenti non ordinati dall’assicuratore, ma richiesti ad esempio dal assicurato, questi sono anche presi a carico dall’assicuratore se si tratta di provvedimenti indispensabili per la valutazione del caso o se si tratta di prestazioni accordate successivamente. Attenzione che l’assicuratore può porre le spese a carico di una parte se questa, nonostante un’ingiunzione, ha impedito in modo ingiustificato l’inchiesta o l’ha ostacolata (art. 45 LPGA).

Per determinati di soggetti, la legge prevede un diritto di accesso agli atti, ma a condizione che siano tutelati interessi privati preponderanti e che ci si limiti ai dati necessari come meglio precisato all’art. 47 LPGA al quale si rinvia. In sintesi, hanno un diritto di accesso agli atti: l’assicurato, le parti, le autorità competenti, la persona responsabile e il suo assicuratore. Se l’assicuratore rifiuta l’esame di un atto, questo può essere usato contro l’assicurato solo se gliene comunichi preventivamente il contenuto essenziale riguardante la contestazione e gli permetta di pronunciarsi e di fornire controprove (art. 48 LPGA).

In materia di prestazioni, crediti e ingiunzioni, l’assicurato ha diritto di ottenere una decisione scritta da parte dell’assicuratore sociale quando si tratti di un caso di “ragguardevole entità” o quando vi è disaccordo con l’assicuratore. Se la richiesta dell’assicurato comporta una decisione di accertamento, questa deve essere soddisfatta se l’assicurato fa valere un interesse degno di protezione. Le decisioni devono indicare i rimedi giuridici ed essere motivate nella misura in cui non soddisfano integralmente le richieste delle parti. Vige inoltre il principio per il quale se una decisione è stata notificata irregolarmente, ciò non deve creare pregiudizi all’assicurato (art. 49 LPGA).

La legge ammette espressamente la possibilità di concludere una controversia con l’assicuratore sociale attraverso una transazione. In tal caso vi è l’obbligo per l’assicuratore di comunicare la transazione sotto forma di decisione impugnabile. Ciò vale anche in procedura di opposizione e di ricorso (art. 50 LPGA).


Procedura d’opposizione:

l’art. 52 LPGA prevede che le decisioni, salvo quelle processuali e pregiudiziali, possono essere impugnate entro 30 giorni facendo opposizione presso il servizio che l’ha notificata. La decisione sull’opposizione deve essere presa in un “termine adeguato”, deve essere motivata e contenere un avvertimento circa i rimedi giuridici. La procedura d’opposizione è gratuita e non sono di regola accordate ripetibili.
Guardando alle singole leggi speciali, l’unica eccezione alla procedura d’opposizione è prevista nella Legge federale sull’assicurazione per l’invalidità (LAI) all’art. 54a LAI che prevede la seguente procedura particolare. Prima di emanare la sua decisione sulla domanda di prestazioni o sulla soppressione o riduzione di presstazioni già assegnate, l’Ufficio AI trasmette un preavviso (progetto di decisione) all’assicurato assegnadogli nel contempo un termine per presentare osservazioni. Una volta trascorso il termine e ricevute le eventuali osservazioni dell’assicurato, l’Ufficio AI emette la propria decisione, la quale può essere impugnata entro 30 giorni mediante ricorso al Tribunale cantonale delle assicurazioni (art. 57a LAI e art. 56 ss LPGA).

 
Disciplina relativa al contenzioso (art. 56 – 62 LPGA):

L’art. 56 LPGA istituisce un diritto di ricorso contro le decisioni su opposizione e quelle contro cui non è prevista la possibilità dell’opposizione, così come per il caso in cui l’assicuratore, nonostante la domanda dell’assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

Il ricorso va inoltrato al Tribunale cantonale delle assicurazioni (TCA) che giudica quale istanza cantonale unica i ricorsi in materia di assicurazioni sociali (art. 57 LPGA).

È competente il Tribunale cantonale delle assicurazioni del Cantone di domicilio dell’assicurato al momento del interposizione del ricorso, oppure, in caso di domicilio all’estero, è competente il TCA del Cantone dell’ultimo domicilio o del domicilio dell’ultimo datore di lavoro. In assenza di una di queste località, è competente il TCA del Cantone in cui ha sede l’organo d’esecuzione (art. 58 LPGA).

Chi è legittimato a ricorrere? Chiunque è toccato dalla decisione o dalla decisone su opposizione e ha una interesse degno di protezione al suo annullamento o alla sua modificazione (art. 59 LPGA).

Il termine per ricorrere è di 30 giorni dalla notificazione della decisione o della decisione contro cui l’opposizione è esclusa (art. 60 LPGA).

L’art. 61 LPGA prevede una serie di regole minime di procedura che devono essere soddisfatte dal diritto cantonale che disciplina la procedura dinanzi al TCA. Si tratta essenzialmente delle regole seguenti.

La procedura deve essere semplice, rapida, di regola pubblica e gratuita per le parti. Vi sono però due eccezioni alla gratuità della procedura di ricorso. In primo luogo, vi è il caso del comportamento temerario o sconsiderato della parte, che fanno sì che la tassa di giustizia e le spese di procedura vengano poste a suo carico (art. 29 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni, di seguito: LPTCA). La seconda eccezione è data dalla procedura di ricorso in ambito dell’assicurazione invalidità relativa alle controversie vertenti sull’assegnazione o il rifiuto di prestazioni. In tal caso le spese variano da CHF 200.- a CHF 1'000.-, in funzione delle spese di procedura e senza riguardo al valore litigioso (art. 29 LPTCA), e anche la tassa di giustizia, quando è dovuta, è fissata all’interno del medesimo intervallo di costi.

Il ricorso deve indicare succintamente i fatti, i motivi evocati e le conclusioni. In caso contrario, il TCA accorda all’autore un termine adeguato per rimediare.

Il TCA, con la collaborazione delle parti, stabilisce i fatti determinanti per la soluzione delle controversia; raccoglie le prove necessarie e le valuta liberamente.

Il TCA non è vincolato alle conclusioni delle parti. Può cambiare una decisione o una decisione su opposizione anche a sfavore del ricorrente (c.d. reformatio in peius) o accordargli più di quanto abbia chiesto (c.d. reformatio in melius); deve però dare alle parti la possibilità di esprimersi e di ritirare il ricorso.

Se le circostanze lo giustificano le parti possono essere convocate all'udienza. L’art. 17 LPTCA precisa inoltre che il TCA può anche rinunciare ad indire un’udienza esplicitamente richiesta, qualora ciò sia giustificato dalle circostanze e che l’audizione di testimoni e di periti deve essere effettuata alla presenza delle parti.

La LPGA prevede che deve essere garantito il diritto di farsi patrocinare e che se le circostanze lo giustificano, il ricorrente può avere diritto al gratuito patrocinio. In tal contesto, il diritto cantonale precisa che il Giudice può diffidare la parte non capace di proporre e discutere la causa con la necessaria chiarezza a munirsi entro un breve termine di un patrocinatore, con la comminatoria che in caso contrario le verrà nominato un patrocinatore d’ufficio (art. 28 LPTCA). La difesa d’ufficio e il gratuito patrocinio sono disciplinati (salvo per quanto concerne la questione dell’importo delle ripetibili che non tiene conto del valore litigioso) dalla legge sul patrocinio d’ufficio e sull’assistenza giudiziaria.

Il ricorrente che vince la causa ha diritto al rimborso delle ripetibili secondo quanto stabilito dal tribunale delle assicurazioni.
L'importo è determinato senza tener conto del valore litigioso, ma secondo l'importanza della lite e la complessità del procedimento. La legge cantonale (art. 30 LPTCA) ribadisce tale principio e precisa che per principio le ripetibili non sono dovute agli assicuratori e alle autorità che hanno vinto la causa, salvo nel caso in cui la controparte abbia tenuto un comportamento processuale temerario o abbia agito con leggerezza.

Le decisioni, accompagnate da una motivazione, dall'indicazione dei rimedi giuridici e dai nomi dei membri del tribunale delle assicurazioni, sono comunicate per scritto.

Le decisioni devono essere sottoposte a revisione se sono stati scoperti nuovi fatti o mezzi di prova oppure se il giudizio è stato influenzato da un crimine o da un delitto.

Infine, contro le decisioni emanate dal TCA è ammesso il ricorso al Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione della decisione, secondo la disciplina prevista nella Legge sul Tribunale federale (LTF) (art. 62 LPGA).


Revisione e riconsiderazione:

Le decisioni del TCA sono soggette al rimedio straordinario della revisione nel caso in cui l’assicuratore o l’assicurato scoprano successivamente nuovi fatti rilevanti o nuovi mezzi di prova che non potevano essere prodotti in precedenza o anche nel caso in cui emerge che un crimine o un delitto ha influito sul giudizio (art. 53 LPGA e 24 LPTCA).

La domanda di revisione, con l’indicazione dei motivi e dei mezzi di prova, deve essere presentata entro il termine massimo di 90 giorni dalla data in cui si sono conosciuti in nuovi fatti e i nuovi mezzi di prova o che vi è stata l’influenza di un crimine o di un delitto. Vi è inoltre un termine assoluto di 10 anni che si applica unicamente alle ipotesi della scoperta di nuovi fatti e nuovi mezzi di prova (art. 25 LPTCA).

È anche prevista la possibilità per l'assicuratore di tornare sulle decisioni o sulle decisioni su opposizione formalmente passate in giudicato se è provato che erano manifestamente errate e se la loro rettifica ha una notevole importanza (art. 53 cpv. 2 LPGA).

L'assicuratore può riconsiderare una decisione o una decisione su opposizione, contro le quali è stato inoltrato ricorso, fino all'invio del suo preavviso all'autorità di ricorso (art. 53 cpv. 3 LPGA).
 
 
Seguiranno ulteriori approfondimenti.

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